Appell der Ladeinfrastrukturbetreiber an die Bundesregierung für ein Lossagen von der 100 %-Finanzierung und Preisobergrenze der Deutschlandnetz-Ausschreibung

Die Unterzeichner begrüßen ausdrücklich, dass die neue deutsche Bundesregierung den Aufbau der Ladeinfrastruktur in Deutschland in den nächsten Jahren vorantreiben möchte. Wir sind die Unternehmen, die in den vergangenen Jahren maßgeblich in Deutschland Schnell- und High-Power-Charging (HPC) Ladeinfrastruktur aufgebaut und damit den Weg zu einem wettbewerblichen und marktwirtschaftlichen Aufbau bereitet haben. Und wir sind die Unternehmen, die an einem weiteren Aufbau marktlich bedingter, notwendiger Ladeinfrastruktur interessiert sind und von einer fairen wettbewerblichen Marktteilnahme leben. Wir begrüßen ausdrücklich das Bekenntnis der neuen Regierung zur Mobilisierung privater Investitionen. Sie bekunden, erst „wo wettbewerbliche Lösungen nicht greifen, werden wir mit Versorgungsauflagen, wo baulich möglich, die verlässliche Erreichbarkeit von Ladepunkten herstellen. Wir werden die Förderung für den Ausbau der Ladeinfrastruktur effektiver und effizienter ausgestalten. Wir werden Hemmnisse in Genehmigungsprozessen, bei der Netzinfrastruktur und den Netzanschlussbedingungen abbauen und die Kommunen bei einer vorausschauenden Planung der Ladeinfrastruktur unterstützen“ (Koalitionsvertrag zwischen SPD, BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN UND FDP, 2021).

Die Vorgängerregierung hat durch die „Deutschlandnetz“-Ausschreibung auf Grundlage des Schnellladegesetzes den bereits heute gut entwickelten Lademarkt massiv gestört. Mit einer 100 % Finanzierung der Errichtungs- und Betriebskosten von High Power Charging (HPC)-Ladeinfrastruktur für eine Laufzeit von bis zu 16 Jahren, gekoppelt mit einer staatlichen gestützten Preisobergrenze von 44 Cent brutto pro Kilowattstunde, und gebunden an festgelegte Ausschreibungsräume  greift der Staat entscheidend in den bestehenden Wettbewerb ein.

Zunächst gehen wir auf die sich durch die von der Vorgängerregierung gestartete Ausschreibung abzeichnenden erheblichen Eingriffe in den Markt ein. Im Anschluss werden die zu erwartenden Auswirkungen für Betreiber und Nutzer dargelegt.

Entgegen den in der Vergangenheit geäußerten Beteuerungen der Vorgängerregierung ist die Deutschlandnetz-Ausschreibung als eine Beihilfe anzusehen, die nicht mit den Vorgaben unter Art.107-109 AEUV vereinbar ist. Die Ausschreibung hätte als Beihilfe bei der EU notifiziert werden müssen, was bislang nicht erfolgt ist. Eine Rechtfertigung lässt sich nicht aus einem öffentlichen Interesse und einem etwaigen Marktversagen herleiten, da die Entwicklung des Ladeinfrastrukturmarktes insgesamt, aber auch des hier relevanten DC- und HPC-Marktes in den vergangenen zehn Jahren belegt, dass die unterzeichnenden Unternehmen zu einem enormen Marktaufbau beigetragen haben und Investitionen in den weiteren Aufbau unter wettbewerblichen Marktbedingungen bereits fest geplant haben. Die Ausschreibung leidet auch darunter, dass die konkreten Vertragsinhalte den Verhandlungen mit den Anbietenden vorbehalten bleiben. Dies steht im Widerspruch zu dem Erfordernis klarer Ausschreibungskonditionen.

Die Ausschreibung widerspricht auch den 2022 in Kraft tretenden neuen Beihilfeleitlinien für staatliche Klima-, Umweltschutz-, und Energiebeihilfen. Dabei ist festzuhalten, dass die geplante „Finanzierung“ darauf ausgelegt ist, den Empfänger von den Kosten der Betreiber-Tätigkeit als Charge-Point-Operator (CPO) zu entlasten, sowie das übliche Geschäftsrisiko auszugleichen. Dies steht im direkten Gegensatz zu den neuen Beihilfeleitlinien (Rn.26). Des Weiteren werden Bewerber durch die gleichbleibende Rückzahlung („Ausgleichskomponente“) an den Bund angehalten, ein Angebot abzugeben, das 100% ihrer Investitions- und Betriebskosten abbildet – eigenwirtschaftliche Investitionen werden durch das vorgestellte Preismodell nicht gefördert, sondern schmälern die Erfolgsaussichten eines Gebots. Dies forciert eine wettbewerbsschädigende Überförderung, die weit über eine zu deckende Finanzierungslücke hinausgeht. Die 100%-Förderung widerspricht auch dem Grundsatz der freien Ausschreibung (Rn.179), der eine Überförderung ausschließen soll. Zudem schließen die neuen Leitlinien die Erstattung von Betriebskosten aus (Rn.177) und sehen vor, dass sicherzustellen ist, dass staatliche Finanzierungsmaßnahmen nicht den „wirksamen Wettbewerb auf (…) sich entwickelnden Märkten verhindern oder beeinträchtigen“ (Rn.187). Es ist daher aus mehreren Gründen davon auszugehen, dass das von der Vorgängerregierung begonnene Ausschreibungsmodell einer EU-beihilferechtlichen Prüfung der ab 2022 geltenden Regelungen nicht standhalten wird.

Die Bundesrepublik Deutschland hat vor zehn Jahren die Entscheidung für einen marktwirtschaftlichen, wettbewerblichen Aufbau getroffen. Eine nachträglich fixierte staatliche Preisobergrenze für einen maßgeblichen Teil der HPC-Ladeinfrastruktur ist ein wettbewerbsverzerrender Eingriff, der unverhältnismäßig und nicht mit dem Europarecht vereinbar ist. Es macht dabei keinen Unterschied, ob die Preisobergrenze gesetzlich angeordnet ist oder aufgrund der Marktverhältnisse faktisch verbindlich wirkt. In beiden Fällen wird der freie Wettbewerb massiv verzerrt. Hinzu kommt, dass letztlich hier der Staat unternehmerisch agiert, da die Gewinne aus dem Betrieb des Deutschlandnetzes im Wesentlichen an den Bund ausgezahlt werden sollen.

So sieht auch das Bundeskartellamt die „Maßnahme der Deutschlandnetz-Ausschreibung als weder geeignet, erforderlich, noch als angemessen“ an (Vorbericht der Sektoruntersuchung des Marktes für öffentliche Ladeinfrastruktur vom 12. 10. 2021). Der Staat nehme „faktisch die Rolle eines Betreibers ein und greife massiv sowohl durch die staatliche Finanzierung der Errichtungs- wie der Betriebskosten und der Vorgabe eines Preisdeckels in einen wettbewerblich und marktorientiert funktionierenden Markt“ ein. Weiter heißt es „die Festlegung von Preisobergrenzen für die Ladetarife, wie sie für das flächendeckende „Deutschlandnetz“ von Schnellladesäulen beabsichtigt“ ist, sei „nicht zielführend“.

Auch die Monopolkommission stellt in dem 8. Sektorgutachten „Energie“ vom 1. 9. 2021 (siehe Rn.212 ff.): „fest, dass aus ökonomischer Sicht die Erlösabgabe wie eine zusätzliche Teilübernahme des Auslastungsrisikos eines Ladepunktes durch den Bund wirke.“ Der Bedarf einer solchen zusätzlichen Risikoübernahme sei bisher nicht ersichtlich.

Eine staatliche Regelung über die Einschränkung des Rechts zur freien Preisbestimmung greift des Weiteren in die unternehmerische Freiheit aus Art. 16 der Grundrechts-Charta ein. Diese Form eines staatlichen Verdrängungswettbewerbs unter Einsatz von Steuermitteln ist unlauter und muss korrigiert werden.

Hinzu kommt ein mangelhaftes Ausschreibungsdesign: Die Maßnahmen wirken dort besonders massiv auf den Bestand, wo die Suchräume der Deutschlandnetz-Ausschreibung sich auf Gebiete erstrecken, in denen bereits privat investiert wurde oder zeitnah der Aufbau von Ladeinfrastruktur geplant ist. So werden nicht nur öffentliche Flächen, sondern auch private Standorte ganz konkret einer nicht zu rechtfertigenden Marktbeeinflussung ausgesetzt, da die dort erst vor kurzem, ohne öffentliche Fördergelder installierte Schnellladeinfrastruktur keinen ausreichenden Bestandsschutz erfährt und sich im direkten Umfeld der neu zu errichtenden, öffentlich finanzierten Deutschlandnetz-Ladeinfrastruktur befindet. Privat finanzierte Ladeinfrastruktur steht dort unmittelbar in ungleicher, asymmetrischer Konkurrenz mit der staatlich durchfinanzierten und auf bis zu sechzehn Jahre abgesicherten Deutschlandnetz-Ladeinfrastruktur. Staatliche Ausschreibungen erstrecken sich grundsätzlich auf Flächen, über die der Staat, bzw. die öffentliche Hand verfügt. Durch das Erstrecken der Suchräume auf private Flächen verstößt die Deutschlandnetz-Ausschreibung gegen diese ehernen Grundzüge und trägt nicht zur Lösung der Grundproblematik des Ladeinfrastrukturausbaus – Flächenverfügbarkeit – bei.

Die Auswirkungen liegen auf der Hand: Kommende und bereits getätigte Investitionen sämtlicher Ladeinfrastruktur werden durch die Ausschreibung gefährdet. Durch teure Subventionen wird ein Staatssystem aufgebaut, das in direkter Konkurrenz zu nutzergetriebenen Bedarfen und marktbedingten Entscheidungen steht. Die bislang errichtete Schnell- und HPC-Ladeinfrastruktur wurde entweder vollständig privat finanziert oder mit einer staatlichen Förderung von in der Regel nur 20 bis zu maximal 40 Prozent der Errichtungskosten anschubfinanziert. Es wurden weder 100 Prozent der Errichtungskosten noch laufende Betriebskosten durch den Staat übernommen. Würden die staatsgeplanten 1.100 HPC-Standorten zu den nun bekannten Ausschreibungskonditionen errichtet, wirkte diese staatliche Maßnahme stark wettbewerbsverzerrend.

Ein Maximalpreis von 44 Cent brutto/kWh an einem HPC-Ladepunkt wird eine staatlich subventionierte, starke Sogwirkung auf alle Fahrzeugnutzer ausüben, so dass die bisher und in Zukunft dazu in ungleichem Wettbewerb stehende, aufgebaute Ladeinfrastruktur durch mangelnde Nutzung aus dem Markt gedrängt werden würde. Für nicht durch die Ausschreibung finanzierte Normal- sowie Schnellladeinfrastruktur gilt, dass nach Abzug der Kosten für den Strombezug, die einen Löwenanteil an den 44 Cent brutto/kWh ausmachen, zu geringe Margen verbleiben, um mit dem vollfinanzierten Deutschlandnetz erfolgreich in den Wettbewerb treten zu können. Bedroht ist durch die Preisobergrenze von 44 Cent brutto/kWh also nicht nur der Bestand und weitere Aufbau von HPC-Ladeinfrastruktur, sondern jede Art von nicht durch diese Ausschreibung geförderte Ladeinfrastruktur. Auch die Monopolkommission sieht die Gefahr von Verzerrungen beim Wettbewerb zu Bestandsladepunkten dann, wenn Ladepunkte auf Basis der HPC-Ausschreibungen eine deutlich höhere Förderung erhalten könnten als Bestandsladepunkte (siehe Rn.213): „Direkt sichtbar ist dieser Unterschied dann, wenn die Preisobergrenze für den Ladestrom der nach dem Schnellladegesetz errichteten Anlagen unterhalb des Marktpreises vergleichbarer und im relevanten Umfeld befindlicher Bestandsanlagen liegt. Je niedriger die Preisobergrenze angesetzt wird, desto größer ist demnach die Gefahr, dass damit Bestandsanbieter Nachteile erleiden […] Aus ordnungspolitischer Sicht ist es allerdings problematisch, wenn die Regeln (nur) für neue Wettbewerbsangebote durch einen (zunächst) einmaligen, selektiven und direkt marktpreisrelevanten Eingriff in einen Markt grundlegend verändert werden.“

Schon jetzt bekommen Infrastrukturnutzer die Bremswirkung der begonnenen Ausschreibung zu spüren. Bei potentiellen Ladeinfrastrukturstandortpartnern mehren sich Absagen hinsichtlich einer schnellen Umsetzung, da man in einen Suchraum des Deutschlandnetzes gefallen ist und somit durch staatlichen Eingriff, unverhältnismäßig hohe Standortpreise erwartet werden können.  Auch Verteilnetzbetreiber verweisen auf das Deutschlandnetz bei Anfragen nach Netzkapazitäten, um zu begründen, dass derzeit keine verbindlichen Zusagen für andere Projekte gegeben werden können. Die Fahrzeugnutzer müssen sich wegen der kommunizierten Ausschreibungsabläufe auf über ein Jahr verzögerten, statt beschleunigten Ladeinfrastrukturaufbau einstellen.

Die Deutschlandnetz-Ausschreibung sehen wir als massive Bedrohung des zukünftigen privatwirtschaftlichen Ausbaus und des kontinuierlichen (Weiter-)Betriebs der bestehenden Infrastruktur. Ohne die Möglichkeit eines wirtschaftlichen Betriebs von Ladeinfrastruktur neben der staatlich finanzierten Ladeinfrastruktur wird der weitere Aufbau reduziert. Somit wird Ladeinfrastruktur nicht nur kurz-, sondern langfristig staatlich teuer subventioniert werden müssen und nicht im ausreichenden Umfang vorhanden sein. Weder marktwirtschaftlich noch durch Nutzerbedarfe gerechtfertigt, erscheint zweifelhaft, ob die von der Vorgängerregierung geplante Vollfinanzierung kurzfristig die Anzahl der verfügbaren Ladestellen erhöht; mittel- bis langfristig wird der darüberhinausgehende notwendige privatwirtschaftlichen Aufbau geschädigt oder sogar vollständig zunichte gemacht. Letztendlich wird nicht nur die notwendige Akzeptanz für Elektromobilität durch zukünftige Fahrzeugnutzer, sondern auch seitens der Steuerzahler mit dem Instrument der Vollfinanzierung verspielt.

Mit einem verbesserten Förderansatz und Ausräumen von Marktzutrittsbarrieren ließe sich mit einem kleineren Budget mehr als die doppelte Anzahl an HPC-Standorte erreichen, wenn der Bund nur die Errichtungskosten zu den üblichen Förderquoten und die Netzanschlusskosten für alle Ladeinfrastrukturmaßnahmen übernähme. Hierdurch wäre das Ziel einer flächendeckenden Ladeinfrastruktur und ausreichend Wettbewerb für faire Preise möglich. Das brächte kurz-, mittel- und langfristig den meisten Kundennutzen.

Die Unterzeichner sehen es daher als im Interesse sowohl der Verbraucher als auch eines fairen und funktionierenden Wettbewerbs zwingend an, dass die Ausschreibung ausgesetzt wird, damit sie den langfristigen, nachhaltigen privatwirtschaftlichen Aufbau einer flächendeckenden und bedarfsgerechten Ladeinfrastruktur nicht noch mehr ausbremst. Die Unterzeichner würden eine marktlich getriebene Ausgestaltung begrüßen. In der aktuellen Fassung der Deutschlandnetz-Ausschreibung sehen sich einige Unterzeichner gezwungen, weitere Schritte gegen die Ausschreibung zu prüfen und notfalls zu gehen.

Bereits zu Beginn des Jahres haben wir sehr konkrete Anregungen unterbreitet, mit welchen Maßnahmen der weitere Aus- und Aufbau von DC- und HPC-Infrastruktur angereizt werden können. Wir bieten der neuen Regierung an, in einen konstruktiven Dialog mit beteiligten Ministerien und Behörden zu treten, um im Sinne eines fairen marktgerechten Wettbewerbs und der Energiewende sinnvolle Lösungen für den Auf- und Ausbau der HPC-Ladeinfrastruktur zu finden.